RECURSO FORESTAL

Estado de la Situación Forestal en el Perú

Jessica Hidalgo

ESTADO DE LA SITUACION FORESTAL EN EL PERU

1. Introducción

El objeto del presente documento es presentar el estado de la cuestión en el tema forestal, específicamente en lo referido al sector maderero, el cual se encuentra en pleno proceso de cambio a partir del nuevo régimen de concesiones forestales con fines maderables recogido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre de 2000.

Para poder comprender a cabalidad el significado y la trascendencia de este proceso este documento describe en primer lugar el régimen anterior, vigente desde 1975 y las políticas que condujeron a los problemas que todavía afectan a la actividad. Luego, se desarrolla el nuevo modelo de aprovechamiento forestal contenido en la reciente legislación forestal, sus virtudes y sus limitaciones, y se presenta el difícil proceso seguido para su implementación. Finalmente. se proponen recomendaciones para el éxito del modelo y la mejora de la administración forestal.

2. E1 sector forestal en el período de 1975-200

La norma principal referida a los recursos forestales desde 1975 hasta la reciente modificación en el 2000 era la Ley Forestal y de Fauna Silvestre aprobada mediante Decreto Ley N° 21147 del 15 de julio de 1975 1. Dado el contexto político y económico en el que se aprobó dicho régimen legal, éste tenía características que no armonizaban con el régimen económico liberal y de incentivos a la inversión privada de la última década. Sin embargo, ninguno de los gobiernos democráticos, ni siquiera el último que planteó importantes reformas en la mayoría de los sectores productivos, establecieron una política clara en relación a los bosques del país y por el contrario dictaron disposiciones legales que contribuyeron a generar un mayor desorden e informalidad en el sector con el grave perjuicio para la conservación de los bosques.

De acuerdo al Decreto Ley N° 21147, los recursos forestales se consideraban de propiedad del Estado y su aprovechamiento era otorgado a los particulares mediante distintas modalidades: permisos, autorizaciones y contratos. Los bosques se clasificaban en dos grandes categorías: bosques naturales y bosques cultivados (plantaciones). A su vez los bosques naturales se subdividían en áreas de producción y en áreas de protección. En las áreas de producción estaban los Bosques Nacionales y los Bosques de Libre Disponibilidad 2.

Los contratos de extracción forestal en los Bosques de Libre Disponibilidad tenían las siguientes características: eran intransferibles, sobre superficies de hasta 100,000 ha y tenían una duración de períodos renovables de hasta 10 años. Entre las obligaciones de los titulares de estos contratos estaban la presentación de un estudio de factibilidad técnico-económica. una propuesta técnica 3, el uso de no menos de 20 especies maderables, el pago al Estado del precio de la madera extraída o canon forestal, un depósito como garantía, y el pago del canon de reforestación 4.

Adicionalmente estaba la modalidad de contratos de extracción forestal sobre superficies menores a 1,000 ha., diseñada originalmente como una respuesta social para los pequeños extractores y para lo cual no se requería la presentación de estudios de factibilidad técnico-económica.

En 1975, cuando se diseñó este tipo de contratos se pensó en favorecer a los pequeños extractores. Sin embargo, en la práctica, esta modalidad fue utilizada por muchos industriales y acopiadores de madera, quienes les proporcionaron capital de trabajo o prácticamente los contrataron como mano de obra con la finalidad de burlar la exigencia de los planes de manejo y otras obligaciones impuestas para los contratos mayores de 1,000 hectáreas. Las técnicas y herramientas utilizadas por estos pequeños extractores, han ocasionado un excesivo desperdicio de madera y un irregular abastecimiento a la industria. La existencia de miles de pequeños extractores a los largo del país dificultó las posibilidades de control y de vigilancia por parte de la autoridad forestal debido a su dispersión y contribuyó a la tala ilegal ya que muchos contratos se usaron para justificar extracción realizada en zonas no autorizadas. Explica además la desvinculación entre el bosque y la industria reduciendo la eficacia y eficiencia en el sector y su competitividad. Adicionalmente, ha generado una relación casi feudal entre los llamados habilitadores y los pequeños extractores.

Esta situación se agudizó como consecuencia de las medidas adoptadas en los últimos años anteriores a la aprobación e implementación del nuevo régimen. En diciembre de 19925 se dispuso la suspensión del otorgamiento de contratos de exploración y evaluación de recursos forestales y de contratos de extracción en Bosques de Libre Disponibilidad y Bosques Nacionales, con el objeto de revertir la explotación indiscriminada, la ausencia de planes de manejo forestal y la escasa reposición del recurso extraído, según lo señalado en la parte considerativa de la norma. Esta suspensión, que generó una serie de problemas para la actividad forestal, fue levantada en abril de 1995, introduciéndose algunas modificaciones para el aprovechamiento forestal a las que hemos hecho referencia entre las características de los contratos de extracción forestal 6.

En agosto de 1996 7 nuevamente el gobierno cambió las reglas de juego, estableciendo la veda forestal de maderas en las cuencas de los ríos Tamaya, Perené, Putumayo, Atacuari, Yavarí, Alto Mayo, Ponaza, Sisa, Saposoa y Cumbaza, así como en los bosques de las provincias de Jaén y San Ignacio del departamento de Cajamarca y de las provincias de Bagua y Utcubamba del departamento de Amazonas y en el bosque Nacional Biabo-Cordillera Azul. Las razones para la veda fueron el incumplimiento de los planes de manejo y de los programas de reposición forestal.

Se establecieron Comisiones Especiales Regionales con el objeto de evaluar los contratos de extracción forestal, las cuales emitieron informes recomendando la resolución de algunos contratos y en otros casos las medidas que debían adoptarse para solucionar los problemas identificados. Sin embargo, la veda siguió vigente y las recomendaciones de estas Comisiones no se ejecutaron.

El artículo 6 de esta norma legal señaló que las Direcciones Regionales y Subregionales Agrarias debían, en un plazo de 60 días, determinar las áreas para el otorgamiento de concesiones forestales por subasta pública para el próximo corte. Este plazo no se cumplió, y en mayo de 1998 8 mediante la Resolución Ministerial N° 0266- 98-AG se aprobó un régimen provisional para asegurar el adecuado abastecimiento de la madera prima para la industria nacional, en tanto el Ministerio de Agricultura concluyese el ordenamiento de la actividad forestal, cuyo primer paso suponía la zonificación por parte de las Direcciones Regionales y Subregionales Agrarias de la Selva, con el propósito de determinar las Zonas Forestales Permanente donde se concentraría en el futuro la producción forestal sobre la base de la aplicación de planes de manejo.

Este régimen provisional autorizó a las Direcciones Regionales Agrarias de Ucayali, Loreto y Moquegua- Tacna-Puno, así como a la Subregional Agraria Madre de Dios, a otorgar contratos de extracción forestal para maderas con fines industriales y/o comerciales en superficies de hasta 1,000 ha en áreas o cuencas previamente determinadas en el Anexo 1 de dicha Resolución Ministerial.

Dichos contratos debían vencer el 31 de diciembre de 1999. Las Direcciones Regionales y Subregionales mencionadas, así como las Direcciones Regionales y Subregionales de San Martín, Andrés Avelino Cáceres, Inka, Libertadores-Wari, Huanuco, Cajamarca, Jaén y Puno, debían igualmente concertar con las asociaciones de productores de madera para identificar áreas complementarias al citado Anexo de la Resolución Ministerial, proponiéndose al Ministerio su inclusión, la misma que se efectuaría mediante resolución.

Al amparo de esta resolución ministerial, se dictaron otras, estableciendo áreas adicionales a las incluidas en el mencionado Anexo, exceptuándose en los casos necesarios las zonas vedadas por el Decreto Supremo N° 013-96-AG, con lo cual se llegó a tener una superficie de aproximadamente 20 millones de ha disponibles para pequeños contratos sobre superficies menores a 1,000 ha. 9

En mayo de 1997 se declaró al Bosque Nacional Biabo Cordillera Azul como Zona Forestal Permanente, estableciéndose un nuevo régimen de ordenamiento y aprovechamiento forestal para las áreas que se declaren ZFP 10, aunque ésta fue finalmente la única. El régimen previsto para las ZFP es similar al régimen actual, y en el momento se vio como un proyecto piloto de lo que sería el nuevo modelo. Los bosques de producción de la ZFP se entregarían a los particulares en concesión mediante los mecanismos y procedimientos establecidos en las normas que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos. Las concesiones dentro de los bosques de producción de la ZFP otorgan a sus titulares el derecho de aprovechamiento forestal del área concedida. Los contratos estaban sujetos a las siguientes condiciones:

Duración de los contratos hasta por 50 años renovables;
Superficie hasta 40,000 ha;
Formulación de un Plan de Manejo Forestal debidamente aprobado por la Dirección General Forestal del INRENA ;
Pago de una tarifa anual única por derecho de aprovechamiento de los recursos forestales;
Asegurar la integridad de las áreas concedidas y mantener el régimen forestal;
Cumplir el Plan de Manejo Forestal y demás condiciones pactadas; y
Presentación de una carta fianza bancaria (no menor de US$ 200,000 por lote) de fiel cumplimiento de los compromisos asumidos, a favor del Ministerio de Agricultura.

Se encargó a la COPRI la conformación de una CEPRI encargada de conducir la subasta pública para el otorgamiento de las concesiones en la ZFP Biabo Cordillera Azul. A pesar de los importantes recursos financieros que se destinaron para los estudios de evaluación de los recursos forestales de la zona y para su promoción internacional, la falta de decisión política y la inseguridad jurídica generada por el debate en el Congreso de un nuevo régimen legal impidió que se concretara el proceso. En julio de 2000, la Sexta Disposición Complementaria Transitoria de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre dispuso que este proceso de concesión se adecuará a lo establecido en la presente ley dentro de un plazo de 45 días, lo que se hizo mediante el Decreto Supremo N° 050-2000-AG11 en el cual se declaró como BPP la ZFP Biabo Cordillera Azul y se encargó a la COPRI la conducción del proceso de entrega en concesión de las unidades de aprovechamiento de este bosque. A pesar de ello, este proceso se suspendió sin mayores justificaciones desactivándose la CEPRI Biabo hasta la fecha 12.

Las continuas marchas y contramarchas en la legislación forestal, de medidas temporales y regímenes paralelos, sumado a un sinnúmero de proyectos de ley forestal en el Congreso, generaron en los empresarios forestales una situación de confusión y expectativa durante varios años. Durante 10 años no se otorgaron contratos forestales de extracción mayores a 1,000 ha y en principio estos sólo se otorgaron a favor de personas naturales 13, lo que incrementó la informalidad, la ausencia de manejo forestal e incluso la tala ilegal.

Adicionalmente, la organización administrativa de la gestión forestal también sufrió cambios continuos que la debilitaron. En la última reorganización del Ministerio de Agricultura de noviembre de 1992 14 se eliminaron los órganos de línea del Ministerio, entre ellos la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, y se creó el Instituto Nacional de Recursos Naturales - INRENA. El INRENA es el organismo encargado de promover el uso racional y la conservación de los recursos naturales con la activa participación del sector privado y del público en general 15. Entre los órganos de línea del INRENA se incluye la Dirección General Forestal (DGF). El Artículo 16 del primer Reglamento de Organización y Funciones del INRENA 16 define a la DGF como el órgano encargado de proponer políticas, planes y normas sobre el uso sostenible de los recursos forestales y de supervisar y controlar el cumplimiento de los mismos; controlar y promover el uso racional, la conservación y preservación de los recursos forestales; y concertar, supervisar y promover el Plan Nacional de Acción Forestal. En estricto se restringen sus facultades ejecutivas y las direcciones regionales, que son los facultados a otorgar los contratos de extracción forestal, ya no dependen de la DGF.

Esto cambia nuevamente en 1999 cuando mediante el Decreto Supremo N° 039-99-AG se establecen nuevas y amplias responsabilidades al INRENA, a través de la Dirección General Forestal, encargándole la labor de administración y gestión de los recursos forestales a nivel nacional. Esta norma legal determina que el INRENA es la entidad responsable del otorgamiento y supervisión de los contratos y permisos forestales a nivel nacional, la administración y re inversión de los recursos generados por el pago del valor de la madera al estado natural, la emisión de las guías de transporte forestal, entre otros. Mediante el Decreto de Urgencia N° 066-99 se le encarga también los decomisos y la subasta de madera. Es en este contexto que se aprueba el nuevo régimen legal.

3. El nuevo modelo de aprovechamiento forestal

Luego de varios años de discusión17 sobre un nuevo régimen para el desarrollo del sector forestal, en particular de un nuevo régimen para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables en la Amazonía, en julio de 2000 se promulgó la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N° 27308.

Si bien la actual Ley Forestal y de Fauna Silvestre se aprueba durante los últimos meses del gobierno de Alberto Fujimori, en julio de 2000, esta promulgación no responde necesariamente a una definición política del gobierno sino a los esfuerzos de los actores del sector y a la intención de la Comisión de Privatización -COPRI (ahora Proinversión) de darle un marco legal que ofreciera alguna seguridad jurídica a los interesados en participar en el proceso de subasta pública internacional que venían conduciendo para la adjudicación de concesiones forestales con fines maderables en el Bosque del Biabo18. Por el contrario, su implementación si es una decisión política del actual gobierno del Presidente Alejandro Toledo, en especial del ex Ministro de Agricultura, Ingeniero Álvaro Quijandría, quien tuvo a su cargo el sector agrario desde julio del 2001 hasta junio del 2003.

Esta Ley introduce una serie de conceptos básicos para un desarrollo forestal, sostenible que pretenden modificar la situación caótica de la actividad forestal anterior, a pesar de lo cual desde un primer momento fue objeto de fuertes críticas de algunos sectores de la actividad privada forestal que condujeron a distintas propuestas de modificación en el Congreso, las que finalmente no lograron concretarse 19. Debe señalarse que si bien la Ley Forestal y de Fauna Silvestre incluye algunos artículos que podrían mejorarse, el nuevo sistema de aprovechamiento forestal a través de concesiones está bien diseñado y en general introduce conceptos que contribuirán sin duda al desarrollo sostenible del sector20.

Algunos elementos centrales del nuevo régimen forestal son:

3.1 El ordenamiento forestal

La Ley establece claramente las distintas categorías de ordenamiento dentro de lo que define como Patrimonio Forestal de la Nación. Uno de los puntos esenciales del ordenamiento, es la concentración de las áreas para la producción forestal “preferentemente de madera”, en los llamados Bosques de Producción Permanente (BPP). Lo que se busca es aprovechar el bosque en forma sostenible y permanente. La costumbre era descremar el bosque lote por lote, extrayendo solamente las especies valiosas, para luego pedir a la autoridad nuevas áreas y continuar el mismo proceso. La respuesta contenida en la Ley, obliga a que los titulares de la actividad forestal se concentren en una superficie, empleando prácticas de manejo que les permita luego de los años, regresar a ellas y volver a aprovecharlas, esta vez con mayor rendimiento.

El ordenamiento forestal se entiende como un proceso donde se deben tener en cuenta, no sólo las características naturales del área, sino también su ocupación y uso actual.

A la fecha se han creado los siguientes Bosques de Producción Permanente: el BPP Biabo Cordillera Azul y los BPP en Madre de Dios21, Ucayali22, Loreto23, Huanuco 24, San Martín, Pasco, Cusco, Ayacucho, Junín y Puno. Sin embargo, no toda la superficie de los bosques ha sido ofertada en los concursos que se han realizado para dichos departamentos.

Cuadro Nº 1
Bosques de Producción Permanente
Departamento	Superficie
Loreto	14’782,302
Ucayali	4 '089,926
Madre de Dios	2'522,141
San Martín	1'501,141
Huanuco	880,846
Pasco	173,068
Junín	250,555
Ayacucho	146,298
Cusco	171,644
Puno	68,387
Total	24'586,458

Fuente: INRENA, 2003

Una de las principales críticas al proceso de concesiones es que el ordenamiento no se haya realizado en base a la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) como lo señala el Artículo 9 de la Ley. La Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, aprobada por Ley N° 26821, regula en su Artículo 11 la ZEE en los siguientes términos: "La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros, en coordinación intersectorial, como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos de superposición de títulos y usos inapropiados, y demás fines. Dicha zonificación se realiza en base a áreas prioritarias conciliando los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales".

De este artículo queda claro que la ZEE es un proceso y se hará por áreas priorizadas, por lo que no se puede pretender paralizar el aprovechamiento sostenible de recursos naturales a la realización de la ZEE. Con esa interpretación la economía nacional tendría que paralizarse por completo pues este no sería un requisito previo sólo para la actividad forestal y el otorgamiento de concesiones forestales, sino también para las concesiones mineras, petroleras, entre otros.

Lo importante es que se eviten conflictos de superposición de títulos y usos inapropiados y se concilien los intereses de conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. El proceso de determinación de los Bosques de Producción Permanente y de otorgamiento de las concesiones forestales con fines maderables ha tomado en cuenta ambos requisitos. Por un lado, se establecen disposiciones y procedimientos expresos para los casos en los que se determine la existencia de superposición de derechos de terceros adquiridos anterioridad al establecimiento de los BPP, incluso en los casos en los que estos derechos se detecten con posterioridad a la suscripción de los contratos de concesión. De hecho en la práctica ya se han excluido áreas de los BPP en aplicación de estos procedimientos. Por el otro lado, los BPP han sido propuestos por el INRENA, luego de un proceso participativo en las distintas regiones. Sin embargo, debe reconocerse que la determinación de los BPP, los cuales han sido inscritos en Registros Públicos a nombre del INRENA y de las Unidades de Aprovechamiento que se ofertan en los concursos públicos constituye el tema que mayores problemas y conflictos genera. Las deficiencias de la información catastral y de los Registros Públicos, sumado a la presencia de posesionarios sin ningún tipo de reconocimiento oficial 25 y las continuas solicitudes de ampliación de áreas por parte de las Comunidades Nativas 26, han generado continuos reclamos ante el proceso.

3.2. El manejo forestal sostenible

Según el nuevo régimen, toda persona dedicada al aprovechamiento forestal y de fauna silvestre con fines comerciales o industriales, debe contar con un plan de manejo aprobado por la autoridad el cual deberá aplicar en forma eficiente. El INRENA elabora términos de referencia distintos para cada modalidad de concesión, permiso o autorización 27. Incluso, queda abierta la posibilidad que se elaboren términos de referencia específicos para un BPP, como ha sucedido en el caso del BPP Biabo Cordillera Azul.

En el Reglamento se desarrollan con bastante detalle los planes de manejo para las concesiones forestales con fines maderables. Estos planes deberán ser elaborados por ingenieros forestales y/o personas jurídicas especializadas registradas en el INRENA quienes, a su vez, serán responsables solidarios con el titular de la concesión por lo señalado en el plan.

Se prevé dos niveles de planificación: el Plan General de Manejo Forestal (PGM), que proporciona el marco general de planificación estratégica y proyección empresarial a largo plazo; y el Plan Operativo Anual (POA), que el titular deberá presentar cada año, y en el cual se especificarán las actividades previstas para el año operativo y un mapa con la ubicación de los árboles a extraerse.

Adicionalmente, como resultado de la implementación de las concesiones forestales, con fines maderables otorgados mediante concurso público, se identificó la necesidad de permitir a los titulares de las concesiones de aprovechar sus recursos durante el primer año de vigencia de la concesión, es decir mientras se trabaja en la elaboración del Plan General de Manejo Forestal. La realidad económica de los productores forestales nacionales hace imposible que puedan sobrevivir e invertir, durante un período largo, sin aprovechar la madera, sobre todo considerando que deben pagar el derecho de aprovechamiento anual por hectárea del área de la concesión. Es así que en primer lugar se diseñó un régimen de excepción sólo para la Zafra 2002, año en que se inició la implementación del sistema de concesiones, denominado Plan de Manejo para la Zafra 2002 28, y recientemente, se ha aprobado un régimen similar para el aprovechamiento durante el primer año de vigencia de la concesión para todas las concesiones que se otorguen 29.

Los titulares de las concesiones forestales con fines maderables tienen doce meses desde la suscripción del contrato de concesión para presentar el Plan General de Manejo Forestal. Es importante señalar que estos planes pueden ser modificados a iniciativa del titular de la concesión o a solicitud del Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (OSINFOR), pero estas modificaciones requieren de la aprobación del INRENA.

En cuanto a la Evaluación de Impacto Ambiental en las actividades forestales, se ha incluido el estudio de Impacto Ambiental (EIA) como parte integrante del plan de manejo. Debe quedar claro como se señala en forma expresa en el Reglamento, que el plan de manejo forestal no reemplaza al EIA, sino que deberá integrarse al plan de manejo forestal, por lo que se han introducido aspectos específicos en el contenido del plan de manejo que responde a lo que debe contener un EIA independiente 30.

Para invertir en manejo forestal el sector privado requiere de estabilidad. Los resultados en esta actividad, especialmente en el caso de la madera, se ven a largo plazo. Por eso la Ley ha previsto para las concesiones con fines maderables plazos de hasta 40 años renovables, así como una serie de incentivos al manejo forestal que garantizan la estabilidad requerida. Siempre que se cumpla con lo establecido en el plan de manejo la concesión se renueva en forma casi automática.

Adicionalmente, el nuevo carácter de derecho real de las concesiones previstas en la Ley Forestal -similar a la concesión minera- permite a los titulares inscribir su derecho de explotación y ofrecerlo en garantía y acceder así a créditos bancarios. Esta nueva disposición era una grave carencia de la ley anterior que impedía registrar en los balances de las empresas, como parte del Activo, la concesión otorgada por el Estado. El INRENA acaba de suscribir un convenio de cooperación con la SUNARP a efectos de trabajar en el registro público de concesiones forestales.

3.3. Acceso a las concesiones forestales con fines maderables

Otro de los aspectos importantes de la Ley, se refiere al acceso a través de subastas públicas para concesiones de 10,000 a 40,000 hectáreas y de concurso público para concesiones de 5,000 a 10,000 hectáreas. Como ya se indicó algunos productores forestales exigen el procedimiento del acceso directo: se presenta una solicitud y la autoridad otorga la concesión. Esta forma de obtener una concesión, facilita la corrupción y los arreglos entre funcionarios y los solicitantes. La nueva Ley, mediante un procedimiento de subasta o concurso público, busca mayor transparencia y competencia entre los interesados.

Un elemento importante de las concesiones en general y de la concesión forestal con fines maderables en particular, es que son concesiones a exclusividad; es decir, no pueden otorgarse otras concesiones aunque sea para fines forestales distintos, ni permisos o autorizaciones sobre una misma superficie 31. El titular de la concesión forestal con fines maderables puede, sin embargo, contratar con terceros para que aprovechen otros recursos forestales dentro de su concesión, siempre que lo incluya en su plan de manejo, puesto que para el Estado, él es el único responsable de lo que suceda en el área de la concesión. Luego, se tratará con mayor detalle los resultados de los concursos realizados a la fecha.

3.4. Incentivos al manejo forestal sostenible

Sin perjuicio de otros incentivos futuros que serán necesarios para hacer realidad el manejo forestal sostenible y la conservación de los bosques, la ley Nº 27308 contempla dos casos en los cuales los titulares de las concesiones se benefician con una reducción porcentual del derecho de aprovechamiento que deben pagar al Estado.

El primero contempla proyectos integrales que incluyan: la transformación en plantas de procesamiento ubicadas en el ámbito regional de la concesión y la comercialización de productos forestales con valor agregado. Así, se promueve la vinculación entre el concesionario del bosque y las plantas de transformación. Actualmente existe un divorcio entre los que se dedican a la extracción forestal y los que se dedican a la transformación y el comercio: no hay responsabilidad en la cadena, lo que genera problemas de abastecimiento y dificultades para atender la demanda de los mercados nacional e internacional.

El segundo caso se presenta cuando los concesionarios logran la certificación forestal voluntaria. Esta certificación les permite acceder a los exigentes mercados internacionales y, por otro lado, permite al Estado corroborar que estén cumpliendo con el manejo sostenible del área.

Vinculado a este tema está el incentivo al aprovechamiento integral de los bosques, previsto en el nuevo régimen para los titulares de las concesiones forestales con fines maderables. En este tipo de concesiones, los derechos de aprovechamiento que los titulares deben abonar al Estado se fijan contractualmente por hectárea. El INRENA determina un valor base y luego el interesado presenta su oferta económica, la que de recibir la buena pro se constituirá en el derecho de aprovechamiento que deberá pagar anualmente.

En la medida que el derecho de aprovechamiento se fija por hectárea, el aprovechamiento de una mayor variedad de especies forestales maderables, de productos no maderables de mayores volúmenes -siempre que estén previstos en los planes de manejo correspondientes- no incrementará el valor del derecho a pagarse y por lo tanto redundará en beneficio del titular de la concesión. Se tiene previsto que, como resultado de las actividades de manejo, el titular podrá aprovechar cada vez mayores volúmenes, lo que no implicará un incremento proporcional en el derecho de aprovechamiento, ya que esto constituiría un desincentivo al manejo forestal sostenible. Esto no significa un perjuicio para el Estado pues la mayor producción del área lo beneficiará económicamente en forma indirecta a través del impuesto a la renta, las divisas producto de las exportaciones y la generación de empleo, entre otros 32.

Por otro lado, sólo para los primeros cinco año de la concesión, con el objeto de promocionar el modelo y apoyar a los productores que deciden asumir el reto que éste significa, se ha aprobado un Programa Promocional33 que introduce los siguientes descuentos al derecho de aprovechamiento:

Cuadro N° 2

Años	1	2	3	4	5
Descuentos	40%	40%	30%	20%	10%

3.5. Organización de la administración forestal

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre establece un nuevo sistema de organización de las instituciones públicas a cargo de la gestión forestal con la idea de distribuir las distintas funciones a fin de lograr mayor transparencia y limitar las posibilidades de corrupción.

El Ministerio de Agricultura (MAG) tiene a su cargo las funciones políticas y normativas. La Ley en forma expresa señala al MAG como el órgano normativo y promotor del uso sostenible y conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre. El INRENA, por su parte, mantiene las funciones ejecutivas y técnicas. La Ley establece que el INRENA es el órgano encargado de la gestión y administración de los recursos forestales y de fauna silvestre a nivel nacional.

La Ley crea el Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables -OSINFOR- responsable de supervisar y controlar el cumplimiento de los contratos de concesión forestal con fines maderables. El OSINFOR pertenece a la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) y tiene autonomía funcional, técnica y administrativa. A pesar de existir una propuesta de reglamento de organización y funciones del OSINFOR preparado en el INRENA, hasta ahora este tema no ha sido priorizado por PCM, y en tanto no se incluya en el Presupuesto de la República, no podrá implementarse 34. La ausencia de OSINFOR genera importantes críticas y reclamos de ciertos sectores preocupados por la implementación del nuevo régimen, ya que cuestionan la capacidad de INRENA de asumir esas funciones.

De esta manera, de un lado el MAG determina los Bosques de Producción Permanente, el INRENA otorga las concesiones forestales con fines maderables en dicho Bosque 35, y el OSINFOR supervisa el cumplimiento del plan de manejo forestal y los términos del contrato de dicha concesión.

Adicionalmente, con el propósito de contribuir a la definición de la política forestal y fortalecer la participación ciudadana, se crea el Consejo Nacional Consultivo de Política Forestal-CONAFOR. Las funciones del Consejo son: asesorar al Ministro de Agricultura en la formulación e implementación de la Política Forestal y de Fauna Silvestre, opinar respecto a la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo Forestal, evaluar el informe sobre la situación de la actividad forestal y de fauna silvestre en el país, y opinar en los demás asuntos que sean sometidos a su consideración. El CONAFOR tampoco se ha conformado, pero en cierta medida la Mesa Nacional de Diálogo y Concertación Forestal y las Mesas Regionales, han suplido esta ausencia. Se tiene previsto que una vez conformado el CONAFOR la Mesa Nacional se integre a éste.

Vinculado también al tema de la participación ciudadana en la gestión forestal, el Reglamento prevé la figura de los Comités de Gestión de Bosques. El representante local del INRENA y los representantes de los titulares de las concesiones, permisos y autorizaciones, conjuntamente con los representantes de los gobiernos locales o centros poblados de las comunidades nativas o campesinas. de las instituciones académicas y ambientales ubicados dentro de una unidad de gestión de bosque, conforman un Comité de Gestión de Bosques con varias funciones entre las que destacan:

Cautelar que las actividades de aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre que se ejecuten en el bosque sean acordes con las disposiciones de la Ley y el Reglamento;
Coordinar las actividades de mantenimiento de la infraestructura común y de los servicios de vigilancia y seguridad en el área del bosque:
Propiciar la solución de conflictos que pudieran generarse dentro del bosque bajo su responsabilidad; y
Colaborar o participar en las actividades de control y supervisión.

A la fecha se han constituido formalmente, es decir están reconocidos por Resolución de la Intendencia Forestal dos Comités de Gestión de Bosques en San Martín y están en proceso de constitución 11 adicionales también en San Martín, departamento en el cual se han organizado por distritos con la activa participación de los alcaldes, uno en Aguaytía organizado en función a una cuenca, y uno en Tingo María. El 11 de abril de 2003 se aprobó mediante la Resolución Jefatural N° 041-2003-INRENA el formato para la elaboración de los reglamentos internos que regirán los Comités de Gestión de Bosques.

En cuanto a la organización del INRENA para asumir las nuevas funciones que se le han encargado a través de la Ley N° 27308, a principios de este año se aprobó un nuevo Reglamento de Organización y Funciones36 con el objeto de responder a las políticas, funciones y procesos identificados como fundamentales para el adecuado manejo técnico y administrativo de los recursos naturales. Entre los órganos técnicos de línea del INRENA está la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre, encargada de proponer políticas, planes, programas, proyectos y normas sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre con participación de todos los agentes de la cadena productiva, así como supervisar y controlar el cumplimiento de los mismos, además de proteger 1a diversidad biológica. En relación a las concesiones forestales, se establecen entre las funciones de la Intendencia las de realizar el seguimiento, evaluación y supervisión de las actividades de administración y control forestal y de fauna silvestre a nivel nacional y coordinar con el OSINFOR la supervisión de las concesiones forestales maderables. La Intendencia tiene a su cargo las Direcciones de Planeamiento y Promoción Forestal y de Fauna Silvestre, de Administración y Control Forestal y de Conservación de la Biodiversidad Forestal y de Fauna Silvestre. Es en las funciones específicas sobre todo de las dos primeras direcciones donde se evidencia la adecuación al nuevo régimen legal. Adicionalmente, la Intendencia cuenta con presencia a nivel local en todo el país, a través de las Oficinas Desconcentradas a cargo de un Administrador Técnico. Estos Administradores mantienen una coordinación permanente con el representante del INRENA a nivel regional, en tanto que jerárquica, técnica y funcionalmente dependen del Intendente Forestal.

3.6. Certificación Forestal Voluntaria y acceso a mercados internacionales

La certificación forestal voluntaria es una iniciativa privada que consiste en el etiquetado de productos provenientes de bosques manejados, de acuerdo a principios de manejo internacional mente aceptados. El sistema involucra dos aspectos: (i) la evaluación independiente de una operación de manejo forestal, de acuerdo a estándares ambientales, sociales y económicos; y (ii) la inspección de la cadena de custodia que involucra la verificación del flujo de productos desde la cosecha en el bosque hasta su destino final. El objetivo es asegurar a los consumidores que los productos forestales que adquieran no contribuyen a la degradación de los bosques en el mundo.

Muchos mercados internacionales están exigiendo, por presión de los consumidores, que los productos forestales provengan de bosques manejados en forma sostenible, es decir que cuenten con una certificación otorgada por una instancia que tenga credibilidad. Si bien en estos momentos la exigencia por la certificación no es generalizada, está aumentando rápidamente. En ese sentido, es importante que nuestra legislación esté orientada hacia el manejo sostenible de los bosques y que cuente con disposiciones que promueven los bosques manejados en general, e incluso la certificación forestal en forma específica.

La Ley Forestal y de Fauna establece que a partir del 2005 sólo procederá la comercialización interna y externa de productos forestales provenientes de bosques manejados y, como se indicó aquellas concesiones que cuenten con certificación forestal voluntaria recibirán un descuento en el derecho de aprovechamiento.

Hasta antes de la implementación del nuevo régimen forestal difícilmente se podía pensar en que nuestros productores forestales alcanzaran la certificación forestal voluntaria, porque el régimen de aprovechamiento forestal vigente no brindaba las condiciones para un manejo forestal sostenible, menos aún según los principios y criterios del Forest Stewardship Council- FSC.

El Consejo Peruano de Certificación Forestal Voluntaria (CP-CFV) es la institución más representativa a nivel nacional con relación a la certificación de manejo de bosques. Luego de un proceso participativo que se inició a mediados de 1998 y que incluyó pruebas de campo, el 30 de mayo de 2002 el FSC aprobó los estándares de certificación para bosques amazónicos del Perú trabajados por el CP-CFV.

Ahora una vez que sean aprobados los Planes Generales de Manejo Forestal se podrá iniciar el proceso de evaluación por las empresas acreditadas para lograr la certificación. Como ya se dijo aquellos que logren la certificación tendrán una reducción del 25% del derecho de aprovechamiento.

3.7. Nuevo rol del sector privado en la supervisión y el control

El enfoque que el nuevo régimen presenta para el tema de la supervisión y el control se basa en un rol más importante y activo del sector privado. Para estos efectos se crean los Comités de Gestión de Bosques, y se otorgan a tos titulares de las concesiones una serie de facultades que antes correspondían a la autoridad forestal.

Los titulares de las concesiones tienen la obligación de presentar informes anuales con carácter de declaración jurada respecto al cumplimiento de sus planes de manejo y, específicamente, de los planes operativos anuales. Hay una presunción de buena fe respecto al contenido de los informes y su revisión por la autoridad se realiza en forma aleatoria. En el mismo sentido, los titulares de las concesiones son quienes llenan y suscriben las guías de transporte que también tienen carácter de declaración jurada. Como es lógico, en caso de que la información proporcionada no sea cierta, la sanción será ejemplar.

Finalmente, en el Reglamento se reconoce a los titulares de las concesiones como custodios del Patrimonio Forestal Nacional, con la facultad a ejercer autoridad preventiva para disponer -en el sitio- la suspensión inmediata de cualquier afectación ocasionada por terceros y el mantenimiento del status quo hasta la intervención de la autoridad llamada por Ley. El concesionario debe comunicar por escrito al INRENA la designación de las personas naturales que podrán ejercer dichas funciones. El número de personas designadas por concesión estará en función de la extensión del área.

4. La implementación del modelo de las concesiones forestales con fines maderables

A la fecha se han completado cuatros procesos de Concursos Públicos en los departamentos de Madre de Dios, Ucayali, San Martín y Huanuco, otorgándose un total de 4'116,922 ha en concesión a 219 personas naturales y jurídicas. Adicionalmente, se encuentran en proceso los concursos 001 y 002-2003-INRENA en Ucayali, en los cuales se acaba de adjudicar la buena pro a 76 postores sobre una superficie de aproximadamente 998,500 ha y el Concurso 003-2003-INRENA en Madre de Dios cuya buena pro está prevista para el 30 de julio de 2003.

4.1. El rol de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal

Es importante destacar el rol de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal (MDCF) en la implementación de este proceso. La MDCF surge a partir de una iniciativa por separado de las organizaciones de productores forestales, la Cámara Nacional Forestal (CNF) por un lado y la Corporación Nacional de la Madera (CORMADERA) por el otro, quienes se acercan al entonces Ministro de Agricultura, Ingeniero Alvaro Quijandría, durante los primeros meses de su gestión con el objeto de solicitar1e la modificación de la Ley N° 27308. El Ministro los compromete a trabajar conjuntamente con el INRENA y empieza a elaborarse una propuesta de modificación de la Ley que se pretendía fuese posteriormente presentada al Congreso como una iniciativa del Poder Ejecutivo. Los principales cambios propuestos eran :

La reestructuración del INRENA con la presencia de un Consejo Directivo como órgano superior;
El otorgamiento de todos los tipos de concesiones y la venta de tierras para plantaciones forestales a través de concursos y subastas públicas a cargo de la Comisión Especial de Privatización Forestal y de Fauna Silvestre - CEPRI FORESTAL;
Nuevas categorías de ordenamiento forestal aunque el proceso sigue atado a la ZEE;
El carácter de contratos-ley para los contratos de concesión forestal;
Un nuevo tipo de concesión forestal con fines maderables, la concesión participativa recogiendo en cierta forma la modalidad de venta de vuelo forestal implementada en forma de proyecto piloto en el Bosque Nacional Von Humboldt;
Eliminación de las concesiones para forestación y reforestación y un nuevo régimen para las plantaciones forestales que incluye la propiedad de las tierras;
Un régimen de promoción de la inversión privada en el sector forestal que establece incluso incentivos tributarios.

En diciembre de 2002, se incorporan a este grupo de trabajo representantes, de los sectores ambientalista y social, momento a partir del cual el MAG y el INRENA la reconocen, aunque no formalmente, como el espacio de diálogo y concertación forestal: la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal. En este momento se regresa a la discusión sobre la conveniencia de modificar la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Luego de intensos debates se lograron los siguientes acuerdos: apoyar la implementación de los concursos públicos para pequeños y medianos empresarios y trabajar en una propuesta de modificación de la Ley en dos temas específicos, el régimen para plantaciones forestales y la promoción de la inversión privada en el sector forestal.

Es así que la MDCF inició una etapa muy intensa de actividad en la cual se discutieron y acordaron varios aspectos necesarios para la implementación de los concursos públicos que luego se plasmaron en normas legales, tales como:

La reducción del plazo mínimo de la convocatoria para los concursos públicos de 90 a 60 días calendario, con el objeto de lograr que las concesiones forestales con fines maderables se puedan otorgar antes de que se inicie la temporada de lluvias.
La ampliación de la superficie máxima a la que pueden acceder los pequeños y medianos empresarios mediante concursos públicos, inicialmente el Reglamento preveía una unidad de aprovechamiento a nivel nacional (hasta 10,000 ha) y actualmente se puede acceder hasta 50,000 ha a nivel nacional;
La conformación de la Comisión Ad hoc encargada de conducir los concursos públicos;
El régimen de aprovechamiento para la Zafra 2002;
El valor base del derecho de aprovechamiento, el programa promocional para los primeros cinco años y el régimen de fraccionamiento del pago anual del derecho de aprovechamiento.

Desde entonces la MDCF ha seguido trabajando, con reuniones semanales, además de grupos de trabajo especiales por temas específicos. En la Mesa también se han discutido temas vinculados a la organización administrativa para el nuevo régimen, incluidos OSINFOR, CONAFOR FONDEBOSQUE y los Comités de Gestión de bosques.

Hacia fines del año pasado la MOCF identificó una serie de acciones que consideraba necesarias para el desarrollo del sector forestal y la consolidación del régimen de concesiones forestales. El llamado Plan de Gradualidad fue presentado al Ministro de Agricultura quien lo aceptó y conformó una Comisión encargada del seguimiento de su implementación. Esta Comisión no se ha limitado sólo al seguimiento de las acciones acordadas sino ha asumido un rol proactivo presentando propuestas concretas para su discusión en el seno de la MDCF y por las autoridades competentes.

En forma paralela, se han conformado Mesas Regionales en los departamentos de Ucayali, Madre de Dios, San Martín y Huánuco que han facilitado y coadyuvado a la implementación de las concesiones y a la búsqueda de soluciones a los diversos problemas que enfrenta el sector.

4.2 Las Comisiones Ad Hoc de concesiones forestales

Mediante Resolución Jefatural N° 032-2002-INRENA se designó a la primera Comisión Ad hoc de concesiones forestales con fines maderables, encargándosele la conducción de los concursos públicos en los departamentos de Madre de Dios, Ucayali y Loreto. Esta primera Comisión estuvo integrada por el Ingeniero Marco Romero, actual Intendente Forestal, el economista Rafael Galván, quien venia de trabajar en la CEPRI Biabo, y la doctora Jessica Hidalgo. En julio de 2002 se amplió la Comisión incorporándose dos miembros adicionales, la Ingeniero Norma Revoredo y el economista Rafael Otero, mediante la Resolución Jefatural N° 181-2002-INRENA, así como también el ámbito de su gestión a todos los BPP a nivel nacional. Es así que esta Comisión conduce los concursos públicos en San Martín y Huánuco. Con la descentralización ya la instalación de los Gobiernos Regionales a quienes se les transferirá la facultad de otorgar las concesiones forestales, se decidió conformar Comisiones Ad hoc para cada región en la que se realicen concursos públicos, de forma tal que en el 2003 se designan la Comisión Ad hoc Loreto, la Comisión Ad hoc Ucayali y la Comisión Ad hoc Madre de Dios con participación de representantes de las regiones, en un caso nombrados por el Gobierno Regional (Loreto), en otro por la Mesa Regional (Madre de Dios) y en el tercero por ambos (Ucayali). Debe señalarse que los miembros de la Comisión Ad Hoc nacional participan como miembros en estas Comisiones regionales.

4.3. Los Concursos Públicos

Los concursos públicos se rigen básicamente por la Ley Forestal, su Reglamento y las Bases. en forma supletoria se aplican las disposiciones de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Las características principales de los concursos realizados a la fecha son:

Están dirigidos a pequeños y medianos empresarios. Dos de los ocho concursos i realizados a la fecha han limitado la participación sólo a pequeños empresarios: el Concurso 001-2003 en Ucayali y el Concurso 003-2003 en Madre de Dios.
Se prohíbe la participación de funcionarios públicos y de sus familiares directos, así como de las personas jurídicas en las que éstos tengan participación.
Los Postores pueden solicitar hasta un máximo de 50,000 hectáreas. Cada unidad de aprovechamiento tiene entre 5,000 y 10,000 hectáreas. Sólo en tres de los ocho concursos se ha limitado a una Unidad de Aprovechamiento por Postor Concurso 005-2002 de Huanuco, Concurso 001-2003 de Ucayali y Concurso 003-2003 de Madre de Dios.
Se permite que los Postores presenten hasta tres ofertas alternativas, debidamente identificadas como Primera Oferta, Segunda Oferta y Tercera Oferta. La Segunda y Tercera Oferta sólo tiene validez cuando un Postor califica y no accede a la Unidad o Unidades solicitadas como su Primera Oferta.
Las Bases incluyen las reglas y procedimientos del concurso, los modelos de documentos que debe incluir un Postor en su expediente, los criterios de calificación, así como un mapa georeferenciado de las Unidades de Aprovechamiento ofertadas, la Resolución Jefatural que fija el valor base del Derecho de Aprovechamiento, un estudio sobre el potencial de las unidades de aprovechamiento, e información que el concesionario potencial debe conocer pues constituyen las reglas mínimas que deberá cumplir de ser favorecido con la buena pro, como son los términos de referencia para el Plan General de Manejo Forestal, el Plan Operativo Anual y para el Plan de Manejo para el primer año de vigencia de la concesión, así como el modelo de contrato de concesión.
Si bien el concurso está abierto a la participación de cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, los criterios de calificación favorecen a los que tienen experiencia en la actividad forestal, especialmente a aquellos que han tenido contratos de extracción forestal, y aquellos que conocen el área que están solicitando.
Los Postores deben presentar tres Sobres: el Sobre N° 1 contiene la información general del Postor que permite evaluar si califica como pequeño y mediano empresario y si está incurso en alguna prohibición; el Sobre N° 2 contiene la Oferta Técnica; y el Sobre N° 3 1a Oferta Económica.
Los Postores presentan su Oferta en acto público en presencia de Notarios en la fecha señalada en la convocatoria. Los Notarios entregan a la Comisión los Sobre 1 y 2 para su evaluación y mantienen en custodia los Sobres 3 hasta que la evaluación técnica haya concluido. Sólo se evalúan las Ofertas Económicas de aquellos Postores que hayan superado los 60/100 puntos en su Oferta Técnica.
Los criterios de calificación de la Oferta Técnica incluyen presentación del expediente, es decir si cumplen con los requisitos formales de las Bases; formalidad del Postor, es decir si la empresa está debidamente constituida, tiene RUC, etc. y está lista para suscribir el contrato de concesión en caso de ser favorecido con la buena pro; equipo y maquinaria con la que cuenta para trabajar, la que debe ser proporcional a las metas que plantea en su plan de trabajo; asistencia técnica; experiencia en la actividad de negocios; experiencia en la actividad forestal; titularidad de contratos, es decir si ha tenido contratos o permisos de extracción forestal; localización, es decir si conoce la zona que está solicitando; y finalmente el plan de trabajo en el que debe presentar lo que se propone hacer en el área que solicita, cuales son sus objetivos, metas, especies a aprovechar y líneas de producción y las prácticas silviculturales que empleará, entre otros aspectos. El plan de trabajo debe entenderse como un plan de negocios por lo que también se debe incluir un flujo de caja, un cronograma de actividades y un plan de inversiones. Este último criterio tiene un puntaje de hasta 30/100 por lo que es una parte muy importante de la Oferta Técnica. Como ya se señaló los Postores deben alcanzar un puntaje mínimo de 60 puntos para que se evalúe su Oferta Económica y puedan acceder a una concesión, aún en el caso que no haya otro Postor solicitando la misma Unidad de Aprovechamiento.
La Oferta Económica se realiza por cada Unidad de Aprovechamiento solicitada y no puede ser menor al valor base aprobado por Resolución Jefatural que es de 40 centavos de dólar por hectárea por año. Para el otorgamiento del puntaje por Oferta Económica se procede al cálculo del puntaje asignándole 100 puntos a la oferta más alta por cada Unidad de Aprovechamiento y proporcionalmente el puntaje a las siguientes ofertas por la misma Unidad de Aprovechamiento.
Para el cálculo del puntaje total, los puntajes por Oferta Técnica y por Oferta Económica se ponderan. En los primeros tres concursos la ponderación fue de 70% para la Oferta Técnica y 30% para la Oferta Económica, en los siguientes cuatro se redujo la ponderación de la Oferta Económica a 20% y en el último de Madre de Dios a 10%. Esto debido principalmente a la idea sobretodo en las regiones que la alta ponderación de la Oferta Económica incentivó a los Postores a presentar ofertas altas en forma irresponsable.
Las Bases han previsto la posibilidad de los Postores de interponer recursos de impugnación en caso no estuviesen de acuerdo con los resultados. Existe el recurso de reconsideración ante fa propia Comisión y el recurso de apelación ante la Jefatura de INRENA.
Consentida la buena pro los adjudicatarios tienen un plazo de 30 días para suscribir el contrato de concesión con el INRENA, de no hacerlo se llama a la siguiente oferta válida y vigente en orden de mérito. De no haber otra oferta válida y vigente respecto de esa Unidad de Aprovechamiento el INRENA puede otorgarle al adjudicatario un plazo adicional para que suscriba el contrato, de no hacerlo se declara desierto el concurso en esa unidad.

En el Cuadro N° 3 se presentan los resultados de los concursos realizados a la fecha. En este cuadro se puede apreciar la gran acogida que han tenido los concursos públicos y los importantes resultados en cuanto a superficie concesionada y número de personas beneficiadas. Asimismo, se debe destacar que a pesar de los cuestionamientos existentes, incluso procesos judiciales en contra de algunos de los procesos específicos, estos no están referidos al trabajo realizado por la Comisión que ha logrado mantener una imagen seria, profesional y de mucha transparencia. Sin embargo, es importante señalar que el proceso ha sido difícil y que ha enfrentado una serie de problemas, entre los cuales están:

Oposición de ciertos grupos de industriales madereros, especialmente en Loreto, quienes lograron la suspensión del Concurso Público N° 0O3-2002-INRENA para la entrega en concesión de los Bosques de Producción de Loreto y un régimen especial provisional por un año de autorizaciones especiales mediante la aprobación de un Decreto de Urgencia, régimen que venció el 30 de junio de 2003.
Campaña de desinformación respecto a las concesiones, señalando por ejemplo, que dejará sin acceso a los bosques a los pequeños extractores; que las empresas extranjeras que vendrán desplazarán a las nacionales; que habrá un desabastecimiento de la industria maderera nacional; y que las ONGs conservacionistas están atrás del modelo porque son contrarias a la producción forestal y quieren que todos los bosques se destinen a la conservación.
Campaña de desinformación dirigida a otros grupos que están en los bosques como los pueblos indígenas y los agricultores a quienes se les dice que las concesiones no respetarán sus derechos 37.
Oposición de algunas autoridades locales derivado por el desconocimiento del sistema o por presiones de algunos grupos, es el caso de algunos Presidentes de los Gobiernos Regionales 38.
Los deficientes sistemas de catastro y registros públicos que han dificultado la determinación de los Bosques de Producción Permanente y especialmente la definición de las unidades de aprovechamiento a ofertarse en los concursos públicos 39.
La falta de experiencia de los productores forestales en procesos de concurso público, lo que dificultó la participación de muchos de ellos, a pesar de lo cual debe señalarse que muchos de los actuales concesionarios son pequeños extractores forestales.

4.4 Situación de los nuevos concesionarios

En esta primera etapa de implementación del nuevo modelo de aprovechamiento forestal, la atención ha estado centrada en la asignación de los derechos de concesión, sin embargo, lo más importante ahora es lograr que el modelo funcione por lo que resulta de vital importancia concentrar esfuerzos en apoyar a los nuevos concesionarios durante los primeros años.

Si bien existió mucho entusiasmo inicial entre los concesionarios rápidamente muchos tuvieron que enfrentar una serie de problemas. En primer lugar. algo que afectó a la mayoría fue la oportunidad en la que se otorgaron las concesiones. Los primeros concesionarios de los procesos de Madre de Dios y Ucayali en el 2002, suscribieron sus contratos en julio, fecha en la cual la mayoría ya no podía ingresar al bosque por razones climáticas, por lo que muchos perdieron la zafra 2002.

Otros, los que no conocían las áreas que habían solicitado y que se habían basado en la información proporcionada por el INRENA se dieron con la sorpresa de no encontrar las especies que buscaban, o de encontrar a otras personas trabajando en su área de concesión en forma ilegal, ya sea en actividades agrícolas o talando madera. Algunos fueron amenazados y forzados a abandonar las áreas por la presencia de los taladores ilegales e incluso de narcotraficantes. Muchos concesionarios han hecho llegar sus denuncias a la Intendencia Forestal solicitando apoyo para combatir la presencia de estas personas en sus concesiones sin mucho resultado. Se tiene conocimiento de dos concesionarios de Ucayali que están renunciando a sus concesiones alegando esta situación. Relacionado a este tema hay que señalar también que existen denuncias sobre concesionarios que estarían utilizando sus concesiones para "blanquear” madera talada en áreas no autorizadas, así como otros que estarían promoviendo la tala ilegal en sus propias concesiones para luego reclamar al INRENA Y beneficiarse con la madera incautada que de otra manera no podrían aprovecha en esta etapa.

Otro problema que enfrentan los concesionarios tiene origen y responsabilidad distintos. Se trata de la dificultad que están teniendo para pagar los derechos de aprovechamiento a los que se han comprometido 40. Aunque las ofertas son una responsabilidad de los postores esta situación puede conducir a la resolución de varios contratos o la falta de rentabilidad económica de las concesiones.

Adicionalmente, los concesionarios están enfrentando la competencia desleal generada por los regímenes paralelos para el aprovechamiento forestal como por ejemplo, autorizaciones especiales en Loreto vigentes hasta el 30 de junio de 2003 y los contratos de extracción forestales otorgados al amparo del Decreto Ley N8 21147 cuyo plazo de movilización se amplió hasta el 31 de marzo de este año y en el caso de algunos contratos de Madre de Dios hasta diciembre de este año.

Sin perjuicio de lo señalado es importante también destacar que la gran mayoría de concesionarios mantiene una posición positiva respecto al modelo y están decididos a seguir apostando por él. Hay concesionarios que están fom1ando consorcios para así poder trabajar superficies mayores a través de un plan de manejo consolidado, lo que les permite ser más eficientes y rentables. Otros concesionarios como Maderas Peruanas S.A. y Forestal Cabrera ya están exportando productos forestales provenientes de sus concesiones a los Estados Unidos y a Europa. Asimismo, hay concesionarios que están concursando por áreas adicionales en los concursos que se están realizando este año41 lo cual es un signo positivo. Hay que tener en cuenta también el apoyo económico y de asistencia técnica que principalmente los pequeños concesionarios están recibiendo de instituciones como FONDEBOSQUE y de ONGs como Pronaturaleza y WWF-Perú, entre otras.

5. Recomendaciones

Un elemento central para el futuro del modelo de concesiones forestales es la decisión política de continuar su implementación, respecto de la cual existe cierta inseguridad ante la salida del Ministro Quijandría. Es importante que el gobierno mantenga una posición firme brindando confianza, seguridad y estabilidad a las inversiones forestales, las que por su propia naturaleza, son inversiones a largo plazo y que las concesiones se constituyan en una política de Estado. Para ello es imprescindible la implementación del modelo en Loreto y cuanto antes mejor.

Otras medidas que deben adoptarse para el éxito del modelo de concesiones forestales con fines maderables son:

Mejorar la información catastral y de registros públicos.
Coordinar con el Proyecto Especial de Titulación de Tierras - PETT para evitar que continúen dando derechos sobre tierras forestales y para que mejoren sus sistemas y puedan georeferenciar los predios que otorgan.
Fortalecer el Centro de Información Forestal del INRENA Y facilitar el acceso de los Administradores Técnicos del INRENA a esta información.
Concluir el proceso de ordenamiento forestal iniciado con la determinación de los Bosques de Producción Permanente.
Homologar en la medida de lo posible los requisitos y condiciones de las distintas modalidades para el aprovechamiento de los recursos forestales maderables en el país.
Diseñar y ejecutar una campaña de difusión a nivel nacional sobre el nuevo régimen forestal, en especial los distintos tipos de concesiones forestales.
Continuar el apoyo a los nuevos concesionarios a través de programas de capacitación, asistencia técnica, información sobre mercados, y recursos financieros.
Eliminar regímenes paralelos de aprovechamiento forestal con fines maderables, con reglas más flexibles que las establecidas para las concesiones forestales, que constituyan una competencia desleal y que permiten “una puerta de escape" para los madereros, como sucedió durante el régimen legal anterior.

Específicamente en cuanto a la administración forestal, ésta requiere fortalecerse y hacerse más eficiente, para lo cual deben adaptarse las siguientes acciones:

Implementación de OSINFOR, delimitando claramente sus funciones para evitar superposiciones con las funciones de INRENA.
Fortalecer los equipos profesionales en las regiones y coordinar el trabajo con los Gobiernos Regionales, con miras a la transferencia de algunas funciones en materia forestal a los Gobiernos Regionales a partir de 2004.
Mejorar la calidad profesional de los funcionarios y personal contratado 42, para lo cual es necesario mejorar el nivel de remuneraciones y promover la permanente capacitación del personal, así como desarrollar incentivos y reconocimientos.
Mejorar la infraestructura de las oficinas de INRENA especialmente en las regiones, dotándolos de equipos de transporte terrestre y fluvial, computadoras, y equipos de comunicación, imprescindibles para las tareas que deben cumplir 43.
Implementar un sistema de control satelital que pueda contribuir a detectar operaciones en zonas no autorizadas, o la actividad de personas no autorizadas en las concesiones, por ejemplo, mediante la ubicación de los tractores, de caminos y la presencia de trozas, entre otros.
Implementar un sistema computarizado para contar con información actualizada de la producción y movilización de madera por cada concesionario.
Continuar el trabajo coordinado que se ha iniciado en el marco de la Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal con los Ministerios del Interior, Defensa, Justicia, Público y la SUNAT.
Promover la conformación de Comités de Gestión de Bosques y apoyar las tareas de supervisión y control que realicen.
Aplicar con firmeza las sanciones legales previstas en la legislación forestal vigente, incluida la resolución de los contratos de concesión.
Evitar la condonación de las sanciones o la búsqueda de soluciones con carácter de excepción a lo dispuesto por la legislación forestal por "consideraciones sociales".

BIBLIOGRAFIA

Caillaux, Jorge y Carlos Chirinos. El Caso Tahuamanu, cuando el bosque toca Madera. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lima, Abril de 2003.
Charpentier, Silvia y Jessica Hidalgo. Políticas Ambientales en el Perú. Agenda Perú, Lima, 1999.
Hidalgo, Jessica. La Ley Forestal y de Fauna Silveste: Oportunidades y Retos para el Desarrollo Forestal Sostenible del Sector Forestal. En Serie de Política y Derecho Ambiental N° 8 de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Lima, febrero de 2002.
Hidalgo, Jessica. Evolución del marco político e institucional del sector forestal. Documento de trabajo para la Misión Técnica ITTO Perú. FONDEBOSQUE. Lima, mayo de 2003.
INRENA / Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Compendio de Legislación Forestal y de Fauna Silvestre. Lima, Junio de 2001.
PROYECTO FAO GCP/PER/O35/NET. Estrategia Nacional Forestal, versión concertada con instituciones y actores forestales. Documento de Trabajo. Lima, diciembre de 2002.

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